Trois scénarios pour un budget : comment le gouvernement pourrait se sortir de ce casse-tête
Le gouvernement de Sébastien Lecornu peut-il réussir à faire adopter un budget, malgré l’élection présidentielle qui se profile et l’explosion du prix de l’essence, qui fait peser sur la France le risque d’un grave conflit social ? Le constitutionnaliste Jean-Philippe Derosier détaille les différentes possibilités.
Depuis 2024 et la disparition de toute majorité à l’Assemblée nationale, l’adoption des budgets est incertaine et houleuse. Ces deux dernières années, la loi de Finances n’a pas pu être adoptée selon le calendrier prévu par la Constitution (avant le 31 décembre) et il a fallu recourir à une « loi spéciale », prorogeant l’application de la loi de Finances de l’exercice précédent jusqu’à ce que la loi de Finances de l’année puisse être adoptée, au mois de février.
Pour la troisième année consécutive, la séquence budgétaire promet d’être mouvementée et de constituer un véritable casse-tête pour le gouvernement et le Premier ministre. Mais sans doute pour des raisons différentes.
On ne s’attardera pas sur l’état du climat social, qui pâtit notamment de la hausse des prix du carburant, face à laquelle le gouvernement peut difficilement agir en raison de la situation économique et de la crise financière qui menace. Ce contexte ajoute à la difficulté, mais ici la forme – c’est-à-dire la façon selon laquelle le budget pourra être adopté – compte davantage que le fond – c’est-à-dire le contenu même de la loi de Finances.
La principale difficulté du gouvernement est l’échéance électorale de 2027. La campagne s’invitera nécessairement dans le débat et il sera difficile pour les partis politiques qui entendent battre le ou les candidats du bloc central de justifier un quelconque soutien au gouvernement. Mais paradoxalement, cette échéance est peut-être ce qui pourrait malgré tout sauver l’adoption d’un budget. Pour le comprendre, envisageons les diverses hypothèses : il n’y en a que trois.
1. Une nouvelle loi spéciale
La première : bis repetita placent. Dès lors que la loi de Finances a déjà été adoptée au-delà de l’échéance du 31 décembre, pourquoi ne pourrait-elle pas l’être une nouvelle fois cette année ? Il suffirait alors d’adopter une nouvelle loi spéciale. Cependant, la situation en 2026 est différente de celle des deux années précédentes. En effet, alors qu’en 2024 et en 2025, il s’agissait de retarder l’adoption du budget de quelques semaines, le report en 2026 serait sans doute de plusieurs mois. Car on imagine mal le Parlement réussir en janvier ce qu’il n’a pas pu faire en décembre, alors que l’élection présidentielle se tient en avril.
Si cette hypothèse se vérifiait, on peut alors s’attendre à conserver la loi spéciale jusqu’à la présidentielle, voire jusqu’aux législatives qui seront organisées ensuite. Or, la loi spéciale ne fait que proroger la loi de Finances de l’exercice en cours, c’est-à-dire celle pour 2026, sans possibilité de tenir compte de l’évolution de la situation économique et financière de la France. Autant dire que proroger cette loi de Finances de plusieurs mois exposerait la France à des risques de crise majeure, ce dont les partis politiques ont bien conscience. Malgré leur opposition au gouvernement, il est donc peu probable qu’ils se résignent à cette solution.
2. Un budget par ordonnance
La deuxième : numquam antea. Même si la possibilité fut envisagée l’an passé, la mise en œuvre du budget par ordonnance serait inédite. L’article 47 de la Constitution permet que, si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de 70 jours, « les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance ». Cette « prononciation par le Parlement » signifie que le projet de loi ne doit avoir été ni définitivement adopté, ni définitivement rejeté. De plus, il existe un doute quant au périmètre des « dispositions du projet » concernées : s’agit-il du projet de loi tel qu’initialement déposé, ou bien peut-on intégrer des amendements votés lors de son examen. Si cette dernière possibilité est parfois défendue, elle ne paraît guère convaincante, tant elle soulève elle-même de nombreuses questions (quels amendements, le gouvernement peut-il en choisir certains pour en écarter d’autres, faut-il intégrer les amendements adoptés lors de la lecture en cours et interrompue par l’intervention du délai, etc. ?). Par ailleurs, les dispositions du dernier alinéa de l’article 40 de la loi organique relative aux lois de Finances (LOLF) semblent faire expressément référence au projet de loi déposé initialement.
Cette hypothèse permettrait de disposer d’un budget, mais elle est doublement dangereuse. D’une part, il est assez probable que le gouvernement n’y survive pas et qu’une motion de censure soit immédiatement adoptée, pour sanctionner un Premier ministre qui passerait en force avec « son » budget. D’autre part, un précédent serait créé et des gouvernements ultérieurs, moins affaiblis que l’actuel, pourraient être tentés de l’utiliser pour surmonter une discussion parlementaire, voire s’en passer. Nous y gagnerions donc un budget, mais nous y perdrions ce qu’il nous reste de démocratie.
3. L’article 49, al. 3 de la Constitution
Troisième hypothèse : more solito. Après tout, la voie traditionnelle est sans doute celle qui pourrait le plus vraisemblablement aboutir. Notre démocratie parlementaire ne s’en porterait pas plus mal. L’hypothèse de la voie « la plus traditionnelle », c’est-à-dire l’adoption d’un budget sans recourir à l’article 49, al. 3 de la Constitution, est certes peu probable. Il est en effet exclu que les groupes opposés au gouvernement puissent voter pour le budget, en particulier les Socialistes (67 députés) et Les Républicains (48), sans parler de l’extrême droite (122 pour le Rassemblement national, et 17 ciottistes). Le vote « pour » se limiterait ainsi au socle présidentiel (Renaissance, MoDem et Horizons, soit 163 députés) et, éventuellement, à LIOT (22), pour un total de 185 élus. L’ensemble de la gauche est plus nombreux, avec 193 députés : si celle-ci vote « contre », le budget ne peut pas être adopté selon cette voie. Cette dernière n’est donc envisageable qu’à la double condition que l’un des groupes de gauche s’abstienne et que le RN s’abstienne également. La probabilité est faible.
En revanche, sans passer en force, c’est-à-dire sans imposer des mesures trop clivantes et en permettant le débat parlementaire, le Premier ministre pourrait décider d’avoir recours à l’article 49, al. 3, in fine. Dans ce cas, il lui faudra simplement s’assurer que la motion de censure n’obtienne pas la majorité absolue, c’est-à-dire 289 députés, ce qui est parfaitement envisageable. En effet, tant les socialistes que l’extrême droite (et il n’est même pas utile qu’ils convergent, un seul des deux suffit) peuvent considérer qu’il est nécessaire d’avoir un budget pour cheminer jusqu’aux élections, mais que le vrai budget ne sera adopté qu’après. Ils peuvent ainsi défendre une position médiane, consistant à laisser le gouvernement assumer le budget qu’il impose par la voie du 49, al. 3 – à la condition qu’il n’ait pas de mesure urticante – et à se concentrer sur l’espoir d’une victoire en 2027.
La principale difficulté pour le gouvernement serait alors de proposer un texte qui permette un tel compromis et qui ne soit pas mis à mal au cours de la navette parlementaire. Le chemin est étroit, digne du funambule avançant sur sa corde, mais il correspond assez à ce que pratique Sébastien Lecornu depuis son arrivée à Matignon. Gageons qu’il saura ainsi préserver notre démocratie parlementaire, au moins jusqu’aux élections de 2027. Alea jacta est !
BIO EXPRESS
Jean-Philippe Derosier est professeur agrégé de droit public à l’université de Lille et titulaire de la chaire d’études parlementaires. On peut régulièrement lire sur le site du « Nouvel Obs » ses cartes blanches, « Un œil sur la Constitution », qui offrent un regard critique et pédagogique sur l’actualité constitutionnelle.
Cet article est une carte blanche, rédigée par un auteur extérieur au journal et dont le point de vue n’engage pas la rédaction.
Par Jean-Philippe Derosier