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À quoi sert la Banque de France ?

L’ESSENTIEL Créée le 18 janvier 1800 par Napoléon Bonaparte, la Banque de France a pour rôle la stabilité monétaire, macroéconomique, bancaire et financière. Avec la création de l’euro, la Banque de France rej...

L’ESSENTIEL

Dans la vie des banques centrales indépendantes, le moment politique par excellence est celui de la nomination du gouverneur. La prise de fonction d’Emmanuel Moulin le 2 juin 2026, jusqu’alors secrétaire général de l’Élysée, en tant que gouverneur de la Banque de France a une nouvelle fois soulevé les débats sur l’indépendance d’une telle institution, sur fond d’un départ anticipé de François Villeroy de Galhau.

Partant de cet épisode, cet article revient sur l’histoire et le rôle de la banque centrale française, son insertion dans l’Eurosystème et la question de son indépendance par rapport aux autorités politiques et au secteur privé. Il le fait dans la lignée de mes travaux sur l’indépendance des banques centrales, notamment dans une perspective historique, et sur leur responsabilisation devant les autorités politiques.

Qu’est-ce qu’une banque centrale ?

En 2016, le regretté économiste Edwin Le Héron commettait un ouvrage intitulé À quoi sert la Banque centrale européenne ? L’usage d’une telle interrogation, en l’occurrence pour la Banque de France, renvoie non seulement à la question des finalités et de l’utilité d’une institution, mais elle appelle aussi à décrire son rôle. À l’instar de la monnaie, on définit souvent une banque centrale en décrivant ses fonctions, « ce qu’elle fait ».

Banque des banques et banque d’État, les banques centrales sont à la fois au cœur du système bancaire et impliquées dans les affaires d’État, à travers la formulation et la conduite de la politique monétaire, en assurant des services bancaires à l’État, voire en intervenant dans la gestion de l’endettement public.

Les banques centrales modernes ont deux missions principales aux fonctions correspondantes :

« Créatures de l’État »

Les premières banques centrales, ou plutôt les banques d’émission comme on les appelait alors, ont, en règle générale, obtenu un monopole sur l’émission de la monnaie au cours légal contre des prêts et de l’assistance financière à l’État, souvent en période de guerre (Banque de France, en 1800).

En tant que « créatures de l’État », elles ont toujours été, en quelque sorte, « publiques ». Pourtant, elles étaient des sociétés privées anonymes censées ne pas être trop entre les mains du gouvernement, comme Napoléon l’aurait dit devant le Conseil d’État en 1806 :

« La Banque n’appartient pas seulement aux actionnaires, elle appartient aussi à l’État puisqu’il lui donne le privilège de battre monnaie. […]. Je veux que la Banque soit assez dans la main du gouvernement et n’y soit pas trop. »

Le caractère juridique privé, avec d’autres dispositions légales, servait à accroître la crédibilité de l’État, surtout aux yeux de ses créanciers, étant donné la contradiction potentielle entre le rôle historique des banques centrales de gestionnaire de la dette publique/banquier de l’État et leur mission de stabilité monétaire.

Indépendance des banques centrales

Les banques centrales ont, et d’un point historique et d’un point de vue logique, deux principaux « clients » et relations, avec l’État, à travers les autorités politiques, et avec les banques commerciales. Cette ambivalence ou dualité est le trait caractéristique des banques centrales qui se situent entre le public et le privé, entre l’État et le marché et le milieu bancaire.

La notion d’indépendance des banques centrales renvoie à l’idée d’une politique monétaire déléguée à des banquiers centraux, des fonctionnaires non élus, et d’une influence politique limitée sur la politique monétaire. Or, compte tenu de la relation duale intrinsèque aux banques centrales, il est nécessaire de penser leur indépendance de façon également duale et de poser la question de l’indépendance par rapport au secteur bancaire et financier.

À partir de l’entre-deux-guerres et avec l’effritement de l’étalon-or, les banques centrales assument une politique monétaire active insérée dans les politiques macroéconomiques de stabilisation des prix et de production.

La Banque de France, historiquement peu indépendante

Il en va sans dire que le degré d’intervention étatique a toujours été scruté et discuté depuis la naissance des banques centrales. Nationalisée dans l’immédiat second après-guerre (1945) comme sa congénère anglaise, « la vieille dame de la rue La Vrillière », surnom renvoyant à son rôle historique et à son premier siège, a toujours été un exemple paradigmatique de banque centrale peu indépendante.

En 1873, Walter Bagehot mettait en garde, dans Lombard Street, contre l’ingérence du gouvernement dans la gestion d’une banque centrale ; il l’illustrait avec l’exemple de la Banque de France dont le gouverneur et le vice-gouverneur étaient nommés par les autorités politiques.

Dans le second après-guerre, la norme était une faible indépendance voire la subordination des banques centrales aux gouvernements dans le cadre d’un régime de politique monétaire keynésien. La Banque de France se caractérisait tout de même par un modèle que l’économiste Michel Aglietta a pu qualifier d’« autocratique », dans lequel le ministère des finances avait la mainmise sur la banque centrale.

Rôle de la Banque de France dans l’Eurosystème

La création de l’euro conduit la Banque de France à adopter en 1993 le modèle d’indépendance forte, caractéristique de l’Allemagne. Les banques centrales nationales, dont douze fondatrices, et la Banque centrale européenne (BCE), créée en 1998, composent l’Eurosystème qui définit la politique monétaire de la zone euro. Son objectif principal : la stabilité des prix.

La Banque de France contribue à définir cette politique. Son gouverneur siège au Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne, et la met en œuvre en France. Toutes les six semaines, le Conseil détermine les taux d’intérêt directeurs, aspect le plus conventionnel de la politique monétaire, mais aussi les éventuels achats de dette publique et privée sur les marchés secondaires, aspect moins conventionnel.

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La Banque de France conduit à l’échelle nationale les opérations de politique monétaire. Elle fabrique et s’assure de la qualité des billets mis en circulation, détient et gère les réserves de change de la France et produit des statistiques, des prévisions et des études économiques. Elle joue également un rôle de supervision des banques et assurances, à travers l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), et ce, dans le cadre de l’Union bancaire européenne.

Responsabilité devant les autorités politiques

La contrepartie de l’indépendance des banques centrales, ou de toute agence, est logiquement la responsabilisation (accountability) devant les autorités politiques qui leur ont délégué des pouvoirs. Cela passe par la reddition de comptes – expliquer et justifier ses actions, souvent dans le cadre d’une audition parlementaire – et par l’éventuelle évaluation de la performance.

Le caractère supranational de l’Eurosystème n’a pas d’équivalent politique ; ce qui engendre un problème de légitimité démocratique. La responsabilisation de la Banque centrale européenne se trouve alors limitée par l’absence d’un souverain en face : il n’y a pas de véritable exécutif au niveau fédéral avec lequel se coordonner ni de véritable Parlement auquel rendre des comptes – pas de pouvoir de sanction ni de modification des statuts.

Retrait anticipé de François Villeroy de Galhau

Dans la vie des banques centrales indépendantes, la nomination d’un gouverneur de banque centrale est le moment politique par excellence. Dans les démocraties, elles impliquent un jeu politique pour l’obtention du soutien nécessaire à la validation d’un profil qui sera toujours scruté par les marchés et les acteurs économiques, la presse et l’opinion publique.

Dans l’Hexagone, le retrait anticipé du gouverneur de la Banque de France François Villeroy de Galhau a interrogé au vu du caractère quasi inamovible des banquiers centraux indépendants en France et dans l’Eurosystème.

L’insistance sur le caractère personnel de la décision n’a pas empêché des spéculations sur un agenda politique derrière sa démission, car celle-ci enclenchait une nomination clé avant la présidentielle de 2027.

Nomination d’Emmanuel Moulin : l’importance des trajectoires de carrière

Vu l’article 13 de la Constitution française et l’article L142-8 du Code monétaire et financier, le pouvoir de nomination revient au président de la République. Ayant reçu des propositions de la part du premier ministre et du ministre de l’économie et des finances, le président de la République propose un nom, ensuite le Parlement auditionne le candidat indiqué et se prononce, en validant ou pas, par le biais des commissions de finances de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Emmanuel Macron a proposé Emmanuel Moulin, jusqu’alors secrétaire général de l’Élysée. À la suite de l’audition et du vote des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, le 20 mai, le Conseil des ministres du 27 mai 2026 a officiellement entériné sa nomination pour un mandat de six ans. Les parlementaires n’ont pas empêché sa nomination malgré plus de voix « contre » que « pour », car, pour rejeter la proposition de nomination, les votes « contre » auraient dû atteindre ou dépasser les trois cinquièmes du total des suffrages exprimés dans les deux commissions).

Lors de son audition, Emmanuel Moulin s’engage à exercer en « toute impartialité, tant à l’égard du pouvoir exécutif que des intérêts privés », revendiquant son indépendance duale, dirait-on. Si pour son prédécesseur, c’était la proximité avec le secteur bancaire qui suscitait le débat du fait d’éventuels conflits d’intérêts et risques de capture, le principal défi pour Emmanuel Moulin a été de se poser en homme libre de l’influence politique.

La trajectoire de carrière est d’importance dans le choix des gouverneurs de banque centrale. L’épisode du changement de celui de la Banque de France aura, dans tous les cas, révélé le caractère intrinsèquement politique des banques centrales.